食安通 — 食品法规查询

　　为规范行政执法处罚裁量权，建立健全行政处罚裁量权基准制度，规范执法行为，确保行政处罚的合法性、合理性与可行性，维护公民、法人和其他组织（简称当事人，下同）的合法权益，不断优化食品医药产业发展环境。按照党的十八届四中、五中全会精神和贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》目标任务要求及十九大关于依法治国、依法行政精神，我局重新制定了《甘肃省食品药品行政处罚裁量适用规则(试行）》（以下简称《规则》），并于2018年5月8日印发实施，2015年12月4日印发的《规则》（甘食药监发〔2015〕395号）同时废止。现就有关问题解读如下：

　　一、起草背景，制定的目的、必要性和可行性

　　2015年，甘肃省食品药品监督管理局出台了《规则（试行）》（甘食药监发〔2015〕395号） ，自实施以来，对我省食品药品案件行政处罚裁量权的规范行使起到了积极的促进作用。随着新《食品安全法》等法律法规和我省地方性法规《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》的颁布实施，全省食品药品监管系统必须严格贯彻落实习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求，同时又要充分结合我省经济发展实际和当前执法工作需要，要对原《规则》不适应、不适当的内容进行调整修订，以指导全省食品药品行政处罚自由裁量权的规范行使。《规则（试行）》严格以法律法规为依据，结合全省经济社会发展和行政执法实际，对《行政处罚法》第二十七条规定内容予以细化，对2015年版食品药品行政处罚裁量适用规则和基准予以修订完善，有利于提升行政机关的执法权威和实施效力，有利于维护食品药品生产经营者的合法权益。

　　二 、起草过程、征求意见、集体讨论情况

　　2017年，省局结合全省执法检查和案件查办情况提出要重新制定《规则（试行）》，且试行的规范性文件的有效期为两年。省局法规监督处于2017年年初开始着手起草，分别学习借鉴了山东省、北京市、云南省等兄弟省市已发布实施的文件，与我局2015年发布的《规则（试行）》认真做了对比分析，2017年12月15日完成征求意见稿，征求各市州、各处室局、直属单位，收集到来自各市州意见共13条，修改完善后形成讨论稿（其中采纳了4条，其余的暂不予采纳)，2018年1月24日-25日在兰州召开专门研讨会议，邀请兰州、酒泉、张掖、定西、庆阳市食品药品监督管理局，省食品药品稽查局分管法制领导，省食品检验研究院，省局相关处室负责人再次就《规则（讨论稿）》进行研讨，最后形成送审稿，2018年2月26日经省局局务会议集体讨论并审议通过。

　　三、解决的主要问题、设定的主要制度和措施

　　制订《甘肃省食品药品行政处罚裁量适用规则》，是为了规范行政处罚裁量权的行使；指导一线食品药品监管执法人员在实际办案中对行政处罚裁量权的运用，尽量体现能够反映食品药品违法行为特质的裁量因素，避免因制度规定的泛化，造成实际操作的虚化。

　　(一）将处罚法定、公平公正、过罚相当、处罚与教育相结合的行政处罚原则具体化，使其在行政处罚裁量环节得以体现。

　　（二）原则性与灵活性结合，避免行政处罚裁量权行使的弱化、僵化、泛化、虚化。

　　（三）规定了行政处罚裁量适用规则，包括实体、程序、监督规则，以不等式计算公式的形式减轻、从轻、一般、从重处罚罚款额度的计算标准，明确不予处罚、减轻、从轻、一般、从重处罚及“情节严重”的情形，使执法人员在处罚裁量中有公式可计算裁量额度、有程序可遵循执行、有机制可制约滥用，同时在附则中对立功等相关概念，效力和运用要求及效期进行了明确，以便更好掌握裁量。

　　四、《规则》主要内容介绍

　　与旧版相比，修订后的《规则》对不予、减轻、从轻、从重等行政处罚情形、阶次方面给出了更加明确的界定（原版将从轻或减轻合并表述），有利于执法人员在法律法规规定的原则和范围内，更加合理公平、客观公正地行使处罚裁量权，将说理贯穿于执法全过程，审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行，避免因制度规定的泛化，造成实际操作的虚化。

　　《规则》共五章节三十条，分别为总则、实体规则、程序规则、监督规则和附则。

　　《规则》规定，行使裁量权必须本着遵循法定、合理、公平、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合原则，从法律目的、违法事实、性质、情节、社会危害程度及案件主体、客体、主观、客观等方面，结合违法产品的风险性、涉案产品的数量、货值金额、违法行为的侵害对象和持续时间、当事人配合查处表现及整改情况及其他依法应当考虑的裁量因素进行综合裁量。

　　《规则》确定，以X为拟处罚款数额（倍数），A和B分别为法律、法规和规章规定的处罚款的最低数额（倍数）和最高数额（倍数），当裁量阶次为减轻处罚时，拟处罚款数额（倍数）X最小应当大于10%A，最大不超过A；当裁量阶次为从轻处罚时，拟处罚款数额（倍数）X最小值≧A，最大值不得超过A+30%（B-A）；当裁量阶次为一般处罚时，拟处罚款数额（倍数）X≧A+30%（B-A），≦B-30%（B-A）；当裁量阶次为从重处罚时，拟处罚款数额（倍数）X最小应当大于B-30%（B-A）。这样的规定既考虑到食品安全“四个最严”要求，又考虑到甘肃省情和行政执法实际，从客观上防止执法人员因感情、法律素养、能力、知识结构、道德认知等差异滥用权力。

　　《规则》对“情节严重”情形列举了10条规定，更为具体详实，帮助执法人员对案情作出较为精准的判断。《规则》指出，全省各级食品药品监督管理部门在实施行政处罚时，应当按照裁量基准行使裁量权。同时，根据“法无授权不可为”、“行政处罚必须有法律依据”等原则，《规则》强调本规则及裁量基准可以用于适用裁量权的解释，但不得直接引用作为实施行政处罚的依据。

　　五、《规则》调整变化情况

　　（一）对裁量原则进行了完善。增加了综合裁量所依据的条件5项。《规则》第五条规定：全省各级食品药品监管部门行使行政处罚自由裁量权，应当从法律目的、违法事实、性质、情节、社会危害程度及案件主体、客体、主观、客观等方面，结合以下情节进行综合裁量：1.违法产品的风险性；2.涉案产品的数量、货值金额；3.违法行为的侵害对象和持续时间；4.当事人配合查处表现及整改情况；5.其他依法应当考虑的裁量因素。使执法人员行使裁量权在合法的基础上，更加合理，也更符合“过罚相当”的原则。

　　（二）对适用罚款的额度以不等式的方式进行界定。尤其是减轻处罚裁量额度运用刑事案件裁量思想，调整为法律规定处罚额度最低限到最低限的10%（10%A<X<A）之间，既考虑到食品安全“四个最严”要求，又考虑到我省实情和行政执法执行实际，同时又最大限度地为行使裁量权提供依据、标准，制约裁量权的滥用。

　　（三）对有关表述严格按法言法文作了修正，力求精准严谨。如将原先的相关“原则”章节，表述为“规则”；将原先减轻或从轻处罚情形由合并表述改为分开单独表述；将“首次”、“初次”表述引入。将“违法行为在两年内未被发现的”修改为“违法行为超过法定追究时限的”等。

　　（四）在附则中增加了对“立功表现的定义”、“本规则及裁量基准可以用于适用裁量权的解释，但不得直接引用作为实施行政处罚的依据。”等解释、强调内容，保证行政处罚依法作出，并充分体现说理式执法文书的要求。