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【食品安全法治论坛成果摘选】泰州小餐饮备案管理的探索与治理经验

来源: 中国医药报 更新时间: 2018-12-24 点击:120 作者:孙娟娟 汤伯兴

  小餐饮由于规模小、加工条件简陋等原因,存在着较高的食品安全风险;但小餐饮遍布城乡,且能方便群众生活,将其全部关停取缔很不现实,所以小餐饮一直是食品安全监管的难点。如何规范遍布大街小巷、与群众生活紧密相关的小餐饮,不断巩固完善食品安全防线?泰州市食品药品监管部门立足实践,多角度进行积极探索,总结归纳成功经验,全力保障群众“舌尖上的安全”。

  2011年,江苏省泰州市就开始探索如何有效监管小餐饮。探索的动因有两个:一方面,小餐饮整治是文明城市创建的重要内容,其持证率是一个重要考核指标;另一方面,原国家食品药品监管局于2010年下发了《关于开展小餐饮食品安全整规试点工作的通知》,泰州市是江苏省三个试点城市之一。

  率先在全省推行小餐饮备案监管

  有关部门充分认识到,对于小餐饮只是用“堵”的方式防控风险不利于市场稳定和经济发展,需要有管用的创新措施,在食品安全、文明城市创建、社会稳定之间建立平衡点。2011年,泰州市在主城区先行试点小餐饮备案制,此举立竿见影,受到社会普遍欢迎。然而,由于试点是首创之举,面临最大的困境便是作为上位法的《食品安全法》(2009年版)在小餐饮监管方面缺乏明确的规范。为此,地方政府通过规范性文件的方式,出台了《泰州市食品摊贩餐饮服务备案管理暂行办法》(以下简称《办法》),确立了小餐饮的备案监管包括两个类型:一是餐饮小摊贩,即现做现卖小吃;二是有固定场所的小餐饮。当时确立的标准是经营面积60平方米以下的,或就餐座位30座位以下的快餐店、小吃店、小餐馆、小食堂、饮品店、农家乐等餐饮服务场所。为落实上述《办法》,泰州市食品药品监管部门按照整顿规范一批、整改提高一批、淘汰取缔一批的工作思路,出台了相应的实施意见,制定了小餐饮备案的标准、要求和流程,以便全市各地贯彻实施。《办法》规定,所有符合条件的餐饮小摊贩和小餐饮业主必须到当地镇、街办理备案。经营时,应在经营场所醒目位置悬挂备案证明,做到“挂证经营”。当时该《办法》的出台在全省范围内尚属首例,在全国为数不多,这是泰州市被列为全国小餐饮整规试点地区后的一项创新举措。

  就备案管理制度的实施而言,首要工作是摸清底数,建立档案。全市达不到《餐饮服务许可审查规范》现场核查要求的小餐饮4600家左右,占餐饮单位总数的28%。在此基础上,综合考虑一些客观条件和限制因素来设定具有可操作性的备案标准,通过《办法》予以明确。换而言之,对于那些达不到领证条件的小餐饮,在确保食品安全的前提下,设置合理的标准可以确保其经营的规范性,而问题主要集中在健康体检、食品安全管理制度、消毒柜、产权证等方面。值得一提的是,当时小餐饮的备案也涉及产权证的要求,随着“放管服”改革推进,现已取消这一备案的前置要求。此外,备案工作也需要宣传助力,充分发挥主观能动性,进而提高小餐饮业主落实备案要求的积极性。

  小餐饮备案监管的成效和问题应对

  小餐饮备案管理使从业者的自律意识普遍提升,食品安全保障水平全面提高,有效缓解了食品安全风险;同时,解决了一部分人的就业,方便了社会群众的就餐需要,可谓一举多得。备案后,食药监部门通过加强事中事后监管,加大对违法行为的查处力度,特别是对“两超一非”违法行为的持续打击,有力规范了小餐饮的经营行为,泰州市这方面的稽查执法成果也得到了上一级部门和社会的肯定。

  推行小餐饮备案管理,泰州市算是在全国率先“吃螃蟹”的。几年来,小餐饮备案管理已在全国很多地方推广,虽然形式多样,但无论是备案制、登记制,还是报告制、承诺制等,都是把以前无人管理或难以管理的小餐饮纳入食品安全监管的范围,防范食品安全风险。截至2018年9月,全国已有26个省份完成食品“三小”立法,其中完成小餐饮立法的有18个。泰州市所在的江苏省,目前已开展《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》的修订调研工作,拟增加小餐饮监督管理相关内容,有望2019年颁布实施。

  在备案管理制度推进实施中,仍有少数小餐饮的经营者合规意识淡薄,持观望或无所谓的态度,备案积极性不高,监管部门反复宣传和沟通但收效甚微。一部分小餐饮获得备案后,认识上有偏差,以为进入保险箱,养成惰性,升级改造动力不足,不利于餐饮业整体高质量发展。对此,“堵”和加大抽查力度是应对这类小餐饮的监管方式。就监管部门而言,小餐饮备案后,对加强事中事后的动态监管提出了更高的要求,这也导致基层有限的监管资源与体量庞大的小餐饮形成新的矛盾。对此,探索新的模式,提高监管的效率和监管人员的专业性显得尤为重要。

  小餐饮备案监管亟须从制度上完善

  小餐饮是食品安全监管绕不开的课题,而制度的完善是开展小餐饮监管的前提和依据。总结泰州市多年来的备案实践,结合当下食品安全监管的最严要求,可考虑从以下三方面着手完善。

  一是备案门槛的问题,即如何设定备案所要求的标准。如果备案的标准过高,会影响小餐饮申请备案的积极性,进而在不领证或者直接获取《食品经营许可证》的选择下架空备案制度。相反,过低的备案标准则会在无形当中增加食品安全风险,进而导致不利的社会影响。

  二是监管的问题。小餐饮的备案仅是临时性的监管措施,不同于许可监管。实践中,官方实施的事中事后检查往往过多地聚焦于大、中型餐饮,而对小餐饮的检查次数则比较少,甚至无暇巡查。但当加大对小餐饮的产品抽检力度时,也会发现一些违法行为,如滥用食品添加剂甚至非法添加等。因此,小餐饮的事中事后监管依旧不容忽视。

  三是相关法律的修订问题。《食品安全法》(2015年版)要求建立科学、严格的监督管理制度,就小食品监管而言,《食品安全法》(2015年版)提及食品生产加工小作坊和食品摊贩,并没有将小餐饮明确。而就行政处罚而言,同样是违反法律规定的行为,为什么可以降低对小餐饮的处罚,而获得许可证的企业却可能遭受非常重的处罚?例如,就索证索票的行为而言,江苏省针对“三小”的条例规定了五百元至五千元的处罚幅度,但是《食品安全法》是五千元至五万元的处罚幅度。对此,要保障食品安全执法的科学性,有必要探索这两者之间的衔接问题,尤其是处罚的梯度性。而这是相关法律法规在修订时应当加以回应的问题。

  (作者单位:中国人民大学食品安全治理协同创新中心 江苏省泰州市食品药品监管局) 

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